REFORMA VÝSTAVBY: Stavebný zákon pre 21. storočie?

Do legislatívneho konania sa začiatkom tohto roka dostal návrh zákona o výstavbe a zákona o územnom plánovaní. Tieto zákony mali nahradiť zastaralý stavebný zákon. Cieľom novej úpravy má byť adaptácia legislatívy v oblasti výstavby a územného plánovania pre potreby 21. storočia. Navrhované zmeny sa však stali predmetom širokej diskusie odbornej verejnosti a vyslúžili si množstvo pripomienok v oboch doterajších pripomienkových konaniach.

Ešte v 19. storočí bola problematika výstavby a územného plánovania upravená len na úrovni miest a obcí. Rozmach stavebnej činnosti za obdobia prvej republiky zastavila druhá svetová vojna a následný vývoj výstavby bol spojený s prechodom k socializmu. Zákon o územnom plánovaní a výstavbe obcí[1] z roku 1949 zrušil všetky dovtedy platné stavebné štatúty a stal sa ucelenou úpravou stavebných predpisov a plánovania výstavby na úrovni štátu.

Tento zákon však nebol dostatočný pre socialistickú výstavbu, keďže sa dotýkal len všeobecnej úrovne územného plánovania . Aj preto bol už v roku 1958 nahradený zákonom o stavebnom poriadku[2] a zákonom o územnom plánovaní[3]. Napokon potreba väčšej centralizácie územného plánovania a stavebného poriadku zodpovedajúca politickému smerovaniu vyústila v roku 1976 do prijatia Stavebného zákona[4], ktorý je s obmenami platný až dodnes.

Aktuálny Stavebný zákon je tak prvou komplexnou úpravou stavebného práva a územného plánovania. Po zmene politického zriadenia v roku 1989 a rovnako po rozdelení Československa vyžadoval Stavebný zákon niekoľko noviel, ktoré riešili nesúlad zákona s ústavnými a spoločenskými pomermi. Tento zákon na Slovensku platí už takmer 45 rokov a napriek veľkému množstvu úprav je už značne zastaralý, neflexibilný a čo je dôležité, nevyhovuje súčasným spoločenským pomerom ani potrebám výstavby.

Nebolo teda prekvapením, keď v máji 2021 predložil podpredseda vlády Štefan Holý do medzirezortného pripomienkového konania návrhy novej právnej úpravy výstavby a územného plánovania. Po historickom vzore má byť právna úprava rozdelená do dvoch zákonov, a to do Zákona o výstavbe a Zákona o územnom plánovaní. K návrhom bolo v medzirezortnom pripomienkovom konaní predložených množstvo pripomienok od subjektov z rôznych oblastí. V rámci vyhodnotenia pripomienkového konania boli návrhy prepracované a opätovne predložené. Medzirezortné pripomienkové konanie k druhej verzii návrhov skončilo 21.7.2021 a rovnako ako pri prvej verzii sa návrhy nestretli s kladným prijatím.

Cieľom navrhovaných zmien je priniesť modernú úpravu, ktorá prispôsobí výstavbu a územné plánovanie pomerom a potrebám 21. storočia. Nová právna úprava by mala sprehľadniť a zrýchliť proces výstavby. Kľúčom pre dosiahnutie tohto cieľa má byť obmedzenie množstva často duplicitných administratívnych úkonov, čomu by mal dopomôcť aj informačný systém a elektronizácia schvaľovacieho procesu.

Ako by teda malo vyzerať stavebné konanie po novom?

Hneď prvá verzia návrhov sa počas pripomienkového konania stala predmetom širokej diskusie. Návrhy mali ambíciu odstrániť dlhodobo najzávažnejšie problémy. Problémom však bolo, že neboli vyvážené a predpokladali zásadné zmeny v prerozdelení právomocí tak v stavebnom konaní, ako aj pri územnom plánovaní.

Azda najdôležitejšími boli zmeny súvisiace so zrýchlením konania. V obciach s územným plánom už nemalo prebiehať územné konanie. Vďaka elektronickému systému Urbion sa mali skrátiť lehoty a rovnako malo odpadnúť aj často neefektívne doručovanie. V záujme rýchlosti konania sa rátalo aj so závažnými kompetenčnými zmenami. Činnosť stavebných úradov dnes v rámci preneseného výkonu štátnej správy vykonávajú obce. Po novom však túto agendu mal prebrať štát prostredníctvom novovzniknutého Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR.

Ďalšou zásadnou zmenou bolo presunutie časti kompetencií stavebných úradov na projektantov. Tí mali okrem projektovej dokumentácie vypracovať aj návrh stavebného zámeru pričom by boli zodpovední aj za jeho prerokovanie.

Obciam návrhy pridali povinnosť vypracovať územný plán. S touto povinnosťou ruka v ruke súvisí aj zrušenie územného konania, ktoré by za takéhoto stavu bolo už nadbytočným procesom. Ďalšou zásadnou kompetenčnou zmenou malo byť to, že o územnom pláne obce či VÚC by mohol rozhodovať aj Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR, a to aj bez súhlasu samotnej obce či VÚC.

Veľké množstvo pripomienok zaznelo aj v súvislosti s tým, že návrhy opomínali formálnu účasť verejnosti na povoľovacom konaní. Verejnosť sa mohla vyjadriť len pri prerokovaní územného plánu, a to  v krátkej lehote 15 dní. Rovnako neprimerane krátke lehoty na rozhodovanie v dĺžke 14 či 15 dní by potom mohli mať negatívny dopad na odborné posúdenie stavebného zámeru, či navrhovaného územného plánu. Navyše, ak by sa príslušné orgány v takejto lehote nevyjadrili, prezumoval by sa ich súhlas.

Na základe návrhov by už nebolo možné dosiahnuť dodatočné stavebné povolenie, a teda „zlegalizovanie“ čiernej stavby sa malo stať minulosťou. Pokiaľ by stavba nebola skolaudovaná, nebolo by ju možné napojiť na inžinierske siete a mohlo by byť nariadené jej odstránenie. Ďalšou zo zmien bol návrh úpravy poplatku za povolenie stavby. Navrhovaná úprava stanovovala tento poplatok vo výške 1,25 % zo stavebných nákladov, ktorého výška nemala byť obmedzená. Stavebné povolenie by sa teda predražilo úmerne s hodnotou stavby, čo nepochybne mohlo mať za následok rast cien nehnuteľností.

Negatívne prijaté bolo tiež, že pri rozhodovaní sa nemal aplikovať správny poriadok. Neboli by teda upravené základné záležitosti, ako priebeh samotného konania, jeho účastníci, ich práva a povinnosti či forma rozhodnutia. Rovnako by neboli upravené lehoty, doručovanie písomností, ani opravné prostriedky.

Prvý návrh novej úpravy výstavby a územného plánovania si v medzirezortnom pripomienkovom konaní vyslúžil viac ako 4000 pripomienok, z toho viac ako 2500 zásadných. Vo veľkej miere išlo o pripomienky obcí a samospráv, ale aj pripomienky od samotných stavebníkov. Na základe týchto pripomienok boli návrhy prepracované a opätovne predložené do pripomienkového konania.

Vyhodnotenie pripomienok prinieslo nové návrhy

Aj napriek veľkej kritike a množstvu pripomienok sa nové návrhy úpravy výstavby a územného plánovania oproti pôvodným líšia len minimálne.

Opätovne predložené návrhy aj naďalej počítajú s tým, že stavebné konanie bude „ovládať“ projektant. Ten bude vypracovávať nielen projektovú dokumentáciu, ale aj návrh stavebného zámeru a bude zodpovedný za ich prerokovanie. Podstatná časť rozhodovania o výstavbe teda spočíva na projektantovi ako súkromnej osobe platenej stavebníkom, ktorá navyše nemá žiadnu povinnosť byť nestranná. Rozhodovanie stavebného úrad vedúce k povoleniu stavby na tento postup projektanta nadväzuje. Vzhľadom na vágnosť úpravy a stanovené lehoty však existuje riziko, že z rozhodovania stavebného úradu  by sa časom stalo len „schvaľovanie“ podkladov pripravených projektantom.

Kompetencie súvisiace s územným plánovaním sú naďalej koncentrované na novovzniknutý Úrad pre územné plánovanie a výstavu SR. Na čele úradu by mal stáť politicky nominovaný a prakticky neodvolateľný predseda. Úrad by mal rozhodovať okrem iného v rozporoch medzi dotknutými orgánmi štátnej správy a samosprávy. Takýto navrhovaný postup neprimerane zasahuje do samosprávnych kompetencií obcí a VÚC pri rozhodovaní o ich území.

Oba návrhy naďalej obmedzujú možnosti verejnosti zapojiť sa do rozhodovania o území. Verejnosť tak bude mať málo možností na ovplyvnenie výstavby v ich susedstve. Účasť vlastníkov susedných stavieb alebo pozemkov v stavebnom konaní je upravená zmätočne a nejasne. Stavebný zámer by mal byť dotknutým vlastníkom doručený len prostredníctvom informačného systému, a to napriek tomu, že nie každá osoba má aktivovanú elektronickú schránku (pričom povinnosť jej aktivácie jej ani nevzniká). S prípadnými pripomienkami dotknutých vlastníkov sa nemusí vysporiadať ani projektant, ani stavebný úrad. S námietkami dotknutých vlastníkov sa bude musieť následne vysporiadať až odvolací orgán v krátkej 15 dňovej lehote, a to iba za predpokladu, že dotknutý vlastník bude aktívny a podá odvolanie. V prípade rozhodnutia o zastavení konania je právna úprava neprehľadná a nie je zrejmé ani to, či o tom bude vydané rozhodnutie, čo je dôležité pre plynutie lehoty pre podanie správnej žaloby.

Zásadnejšou zmenou v porovnaní s prvými návrhmi je použitie správneho poriadku v konaní. Nové návrhy už celkom nevylučujú aplikáciu správneho poriadku na konanie o stavebnom zámere. Vylučuje sa však použitie ustanovení, ktoré sa týkajú účastníkov konania, doručovania, ale najmä ustanovení správneho poriadku, ktoré upravujú preskúmanie rozhodnutia. Na iné konania sa však už správny poriadok neaplikuje. Návrhy tiež neupravujú, akým spôsobom má stavebný úrad konať, ak chce napríklad odmietnuť vydanie rozhodnutia o stavebnom zámere, overenie projektu stavby alebo jej kolaudáciu. Proces rozhodovania je tak naďalej upravený nedostatočne a nejasne, prípadne vôbec.

Rovnako ako prvý variant návrhov novej právnej úpravy výstavby a územného plánovania, ani druhý prepracovaný variant neobstál v očiach odbornej verejnosti. Zmeny sú považované za kozmetické a nedostatočné, pretože neodstraňujú zásadné problémy, ktoré boli vytýkané už pri prvých návrhoch. Nie je teda prekvapivé, že aj k druhým návrhom bolo v medzirezortnom pripomienkovom konaní  podané množstvo pripomienok.

Kritika verejnosti je oprávnená

Záverom možno konštatovať, že zrýchlenie administratívneho procesu výstavby v dôsledku zjednodušenia a sprehľadnenia systému môže byť vítanou zmenou. V súvislosti s naplnením týchto cieľov však návrhy nie sú dostatočne vyvážené vo vzťahu k verejnosti, samosprávam či dotknutým orgánom.

Rovnako ako v prvom medzirezortnom pripomienkovom konaní, aj v pripomienkovom konaní o druhom variante návrhov bolo podané veľké množstvo zásadných pripomienok. Pripomienky opäť predložili najmä obce, samosprávy a stavebníci. V súčasnosti sú tieto nové pripomienky vyhodnocované. Avšak vzhľadom k tomu, že už prvé pripomienky k zásadným problémom stále neboli odstránené, bude zrejme nevyhnutné oba návrhy opätovne prepracovať a prijať oveľa zásadnejšie zmeny.

---

[1] Zákon č. 280/1949 Zb., o územnom plánovaní a výstavbe obcí

[2] Zákon č. 87/1958 Zb., o stavebnom poriadku

[3] Zákon č. 84/1958 Zb., o územnom plánovaní

[4] Zákon č. 50/1976 Zb., stavebný zákon